Forum Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne Unii Europejskiej

PUBLIKACJE

data publikacji: 01/13/2005 NOWY

GRUSZCZAK, Artur RECZKIN, Karol

Jak uchylić drzwi do raju?

Warszawa, 13 stycznia 2005 roku

Do:
Redakcja „Rzeczpospolitej”

Jędrzej Bielecki w krótkiej notatce dotyczącej „Zielonej Księgi” w sprawie imigracji zarobkowej w Unii Europejskiej (Jak uchylić drzwi do raju?, RzP z 12.01.2005) dopuścił się błędów i przeinaczeń, które zafałszowały zamiary i cele Komisji Europejskiej.

Wbrew sugestiom autora, „Zielona Księga o podejściu UE do zarządzania migracjami ekonomicznymi” nie ma na celu „opracowanie wspólnych zasad przyjmowania nielegalnych imigrantów”. Problemem rozważanym w propozycjach Komisji jest imigracja w celach ekonomicznych, zgodna z procedurami przyjmowania cudzoziemców przez państwa członkowskie i odpowiadająca na potrzeby gospodarek państw UE. Chodzi zatem o harmonizację narodowych procedur legalnego zatrudniania obywateli krajów trzecich, a jednocześnie ustalenie wspólnych zasad ustalających status imigranta zarobkowego w Unii Europejskiej. Fakt, że komisarz Franco Frattini odpowiadający za wymiar sprawiedliwości i sprawy wewnętrzne UE zaprezentował „Księgę” w porozumieniu z komisarzem ds. zatrudnienia i spraw socjalnych Vladimirem Spidlą jest znaczący.

Autor przedstawiając argumenty komisarza Frattiniego popełnia błąd. Znoszenie kontroli na granicach wewnętrznych nie ma nic wspólnego z zasadami przemieszczania się legalnych imigrantów. Unijne, wspólne reguły wjazdu i pobytu na terytorium państw członkowskich, wywodzące się z dorobku prawnego Schengen, dotyczą wyłącznie pobytu obywateli krajów trzecich nie dłuższego niż trzy miesiące (art. 62.2 i 3 TWE). To oznacza, że obywatel państwa spoza Unii Europejskiej może korzystać z zasady swobodnego poruszania się po terytorium państw strefy Schengen do trzech miesięcy od momentu legalnego wjazdu na terytorium któregokolwiek z tych państw. Dłuższy pobyt regulowany jest przez każde państwo członkowskie według własnych zasad. Zgodnie z art. 63 TWE, wspólnotowe reguły dotyczące procedury wydawania przez państwa członkowskie długoterminowych wiz i dokumentów pobytowych, jak również praw i warunków, na jakich imigranci z krajów trzecich legalnie przebywający w danym państwie UE mogą przebywać w innym państwie UE, nie ograniczają prawa państw członkowskich UE do utrzymywania lub wprowadzania własnych przepisów krajowych. W tworzeniu wspólnotowych reguł polityki imigracyjnej państwa członkowskie zachowały prawo weta. Ministrowie spraw wewnętrznych i sprawiedliwości zdecydowali o wyłączeniu z zakresu przedmiotowego objętego metodą większości kwalifikowanej przy podejmowaniu decyzji w Radzie spraw dotyczących legalnej imigracji, w szczególności warunków, na jakich obywatele państw trzecich legalnie przebywający w danym kraju UE mogą przebywać w innym kraju członkowskim (sprawy zatrudnienia, dostępu do opieki socjalnej, pozwoleń na osiedlenie się). Ze wspólnych zasad wyłączone zostały także normy dotyczące dokumentów pobytowych, także dla celów łączenia rodzin. Co więcej, Traktat Konstytucyjny potwierdza ten stan rzeczy, stanowiąc w art. III-267.5, że „niniejszy artykuł nie narusza prawa Państw Członkowskich do ustalania wielkości napływu obywateli państw trzecich przybywających z państw trzecich na ich terytorium w poszukiwaniu pracy najemnej lub prowadzonej na własny rachunek.”

Drugi błąd wynika z nieznajomość treści konwencji dublińskiej, a przy okazji aktualnego stanu prawnego, jeśli chodzi o politykę azylową UE. Konwencja dublińska z 1990 r. dotyczyła zasad określenia państwa odpowiedzialnego za rozpatrzenie wniosku azylowego złożonego w którymkolwiek z państw członkowskich UE. Zawierała uzgodnienia dotyczące obowiązków tych państw względem uchodźców lub cudzoziemców starających się o azyl. Konwencja dublińska została zastąpiona przez rozporządzenie Rady UE z 18 lutego 2003 r. Obcokrajowcy pojawiający się w danym kraju, np. w Polsce, w rezultacie działania rzeczonego rozporządzenia, nie są imigrantami, lecz cudzoziemcami występującymi o azyl i korzystającymi w tym okresie z międzynarodowej opieki. Tak więc konwencja dublińska i następujące po niej rozporządzenie dotyczą zupełnie innej kategorii osób docierających do Unii Europejskiej w strumieniu międzynarodowych migracji.

Po trzecie, negatywne nastawienie do propozycji komisarza Frattiniego, poparte wypowiedzią szefa Urzędu ds. Repatriacji i Cudzoziemców, prowadzi do fałszywej oceny „Zielonej Księgi”. Ta propozycja Komisji jest konsekwencją decyzji politycznych podjętych przez szefów państw i rządów UE podczas szczytu Rady Europejskiej w Tampere w 1999 r. i potwierdzonych przez Radę Europejską w listopadzie ubiegłego roku. Przyjęty wówczas nowy wieloletni plan działań w dziedzinie wymiaru sprawiedliwości i spraw wewnętrznych, tzw. Program Haski, wzywał Komisję do przedstawienia programu polityki dotyczącej legalnej migracji, w tym „procedur przyjmowania, zdolnych do szybkiego reagowania na zmieniające się zapotrzebowanie na migracyjną siłę roboczą na rynku pracy przed końcem 2005 r.” Dyktowana jest obawami przed negatywnymi skutkami procesów demograficznych: niskim przyrostem naturalnym, starzeniem się społeczeństwa, powstawaniem strukturalnych luk na unijnym rynku pracy. Wiąże się także bezpośrednio ze strategią lizbońską, czyli ambitnym planem modernizacji unijnej gospodarki w celu zwiększenia jej konkurencyjności w wymiarze globalnym. „Zielona Księga” nie podważa fundamentu polityki UE w odniesieniu do przybyszów z krajów trzecich: coraz ściślejszej i skuteczniejszej kontroli migracji, poprzez uszczelnienie granic zewnętrznych, modernizację i rozbudowę systemów informatycznych, zapobieganie fałszowaniu dokumentów podróży poprzez wprowadzanie identyfikatorów biometrycznych.

„Księga” otwiera dyskusję, która powinna pomóc Komisji znaleźć złoty środek pomiędzy potrzebą przyjmowania coraz większej liczby imigrantów zarobkowych a wymogami bezpieczeństwa oraz zasadami kontroli cudzoziemców. Komisja zwróciła się do partnerów społecznych (związków zawodowych, organizacji społecznych, pracodawców, itp.) z prośbą o konsultację, by dopiero później na podstawie wniosków z tej dyskusji przedłożyć propozycje aktów prawnych (dyrektywy) w tej dziedzinie. „Zielona Księga” jest więc zaproszeniem do debaty na ten tak ważny temat. Debata taka powinna się odbyć również w Polsce. Debatę taką chce zapoczątkować Forum „Wymiar Sprawiedliwości i Sprawy Wewnętrzne UE”, które widzi swoją rolę w działaniach seminaryjnych, publikacjach i organizowaniu publicznej dyskusji w gronie ekspertów, a także wpływaniu na szeroką opinię publiczną w celu wytworzenia rzetelnego i pozytywnego nastawienia do zagadnień związanych z migracjami w Polsce oraz innych państwach UE. O tym, jak ważne jest to zadanie, świadczą problemy z integracją cudzoziemców w ich lokalnych środowiskach. Dramatyczne wydarzenia w Holandii, bariery integracyjne we Francji to jaskrawe przykłady dylematów, przed którymi stoi wiele innych krajów unijnych.

Prezentowanie tematu migracji przez Jędrzeja Bieleckiego poprzez obraz imigrantów zarobkowych jako zagrożenia czy ciężaru dla systemu socjalnego państwa, może wyzwolić negatywne reakcje oraz postawy wobec imigrantów, pomijające lub lekceważące korzyści związane z napływem obcokrajowców. Opinia dyr. Jana Węgrzyna, kierującego Urzędem ds. Repatriacji i Cudzoziemców, może być traktowana jedynie jako głos w dyskusji, która dopiero się rozpoczyna. Nie może być prezentowana jako stanowisko polskich władz. Rząd na forum UE nie zajął jeszcze w tej kwestii stanowiska, bo też nie miał się jeszcze do czego odnieść. Na razie, podobnie jak pozostałe kraje członkowskie UE, przyjmując Program Haski wezwał Komisję do przedstawienia w dziedzinie legalnej migracji konkretnych propozycji legislacyjnych w bieżącym roku.

"Zielona Księga" dotyczy migracji zarobkowych, ale w szerszym wymiarze podejmuje problem tworzenia wspólnej polityki imigracyjnej. Polska jako państwo członkowskie UE powinna w konstruktywny i rzeczowy sposób uczestniczyć w debacie zapoczątkowanej przez Komisję. Na razie jesteśmy „odbiorcą” unijnej polityki imigracyjnej. Dziesiątki tysięcy Polaków szturmuje otwarte dla nich przez niektóre kraje rynki pracy. Po zniesieniu ograniczeń przez wszystkie państwa UE polska migracja zarobkowa przybierze jeszcze większe rozmiary. Niemniej, prędzej czy później, nasz kraj stanie się „dawcą”, atrakcyjnym miejscem zarobkowania dla cudzoziemców. Krótkowzroczna polityka dążeń do maksymalizacji korzyści zatrudnienia dla naszych obywateli i obaw przed imigrantami zarobkowymi może przynieść opłakane skutki dla polskiej gospodarki.

Artur Gruszczak
Karol Reczkin